根据河南日报新经济报道，今年以来，党中央、国务院高度重视防范政府债务风险，5 月上旬，财政部等六部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称50 号文），随后，财政部又发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称87 号文）。这两份文件分别以正面、负面清单的形式规定了地方政府融资的范围，引发强烈反响。
近年来，河南省积极推动政府投融资公司转型发展，取得了一定成绩；同时河南PPP 模式推广运用在全国处于领先地位。为了解疑释惑，规范政府融资，促进平台转型和PPP 健康发展。6 月30 日，“规范政府举债融资，促进融资平台转型发展论坛”在郑州举行，论坛由中原豫资投资控股集团、中国现代集团有限公司共同主办。来自平台公司、金融机构和中介咨询机构负责人以及相关政府部门的同500 多人参加了这一论坛。财政部和国家发改委PPP 双库专家对政策进行了解读。
集团转型发展，助推新型城镇化建设
主讲人：秦建斌
中原豫资投资控股集团董事长
中原豫资投资控股集团有限公司（以下简称“豫资控股”）前身为河南省豫资城乡投资发展有限公司，成立于2011年5月23日，是省政府为支持全省新型城镇化建设，促进城乡一体化发展而成立的省级投融资公司，是省政府指定的唯一省级保障性安居工程统贷还平台公司。
豫资控股创新转型
近年来，豫资控股始终在创新转型中发展，大致分为三个阶段：第一个阶段从2011年5月以来，主要以融资平台业务为主；第二阶段从2014年12月以来，以发起设立城镇化基金为标志，形成公司投资版块；第三阶段从2015年12月以来，以提供PPP项目融资支持和公司信用等级提升为AAA为标志，大幅提升了公司资本市场的融资能力、盈利水平和市场形象。
豫资控股“一体两翼”转型就是从以融资为主转型为投资和资产管理为主。概括来说，豫资控股转型思路的功能定位是，围绕省委、省政府重大决策，承担服务战略功能与市场运作功能，发挥全省基础设施项目的投资保障，战略新兴产业的培育引导和社会投资的引领撬动作用，以探索实践国有资本运营公司为目标，逐步把豫资公司打造成为省级基础设施综合投资服务的主体，全省政府平台公司转型发展的引领者，财政和金融对接的主渠道和支持市县投融资的主力军。“一体两翼”的发展战略将支撑豫资控股未来的可持续发展。
内部整合三大路径
一是集团总部职能改革。建立以资本为纽带，各级法人为主体，战略决策集中、经营决策分权的运营机制。确立“小总部、大产业”的改革目标，进一步强化企业集团总部职能改革。公司成立在完善法人治理结构的基础上，设立专业委员会，将集团公司部门按照前、中、后台设置，对子公司实施扁平化管理。豫资控股集团层面保持国有独资地位，不再新增具体的项目投资。政策性业务原则上交由豫资一体化公司负责，市场化业务正在筹划打造中原豫资金控、现代服务业基金、豫信朴和公司等3个平台管理和运作。3个平台各有侧重，相互配合促进相关项目落地。
二是公司业务整合。按照资产同质、市场同类、产业关联的原则，推进实施内部业务板块重组整合、布局和业务协同，对现有业务板块进行梳理，按照主营业务发展需要，组建专业化子公司，优化内部资源配置，提高集中度，培育一批具有竞争力的优势板块。其中，投资业务包括：棚户区和保障房；融资租赁、资产证券化、基金管理等类金融业务模式；新型城镇化基金、一带一路基金、PPP基金等多只成规模的基金运作；现代服务业基金运作，与投资机构、龙头企业合作等产业项目引进。
三是资产管理业务实施。截至2017年3月31日，豫资控股合并总资产达2257亿元，净资产659亿元，拥有51家子公司；公司资产包括子公司股权、棚户区和保障房项目资产、基金投资和部分股权投资资产，资产结构较为丰富，集团将协调功能性子公司和区域合作子公司联动，开展资产管理业务。
支持河南转型发展
一是支持百城建设提质工程。引导县（市）政府贯彻落实省委、省政府决定，帮助县（市）政府树立正确的融资理念；指导和帮助谋划符合投资机构、金融机构要求的城镇化项目；支持打造县级政府投融资公司，开展PPP项目，增加公司的市场化融资能力和县级政府未来的支付能力。二是支持重大产业引进项目。发挥1000亿元现代服务业基金的作用，主动对接投资机构，积极推进子基金和直投项目的落地，重点投向我省科技服务、信息服务、现代物流、现代金融等现代服务业和战略新兴产业领域。三是支持重点合作区域。按照省委、省政府支持“三区一群”建设的要求，发挥豫商汽车、河洛新业、富港投资、兰考豫兰、汝州建投等战略合作区域子公司的作用，突出引资引智，合作共赢，促进地方发展。四是发挥城镇化基金的效用。进一步发挥3000亿元城镇化基金，1000亿元一带一路基金和PPP基金的作用，在目前通过基金已支持项目69个，母基金出资额105.4亿元的基础上，创新发展、规范运作、滚动支持。将许昌市设立中国政企合作基金子基金“1+5”PPP投融资模式和兰考县投融资企业PPP股权合作方面的经验做法，形成可复制的模板，适时向全省推广，推动全省PPP项目落地，五是加大市场化融资力度。利用发行企业债、公司债、ABS、PPN搭建融资租赁投融资平台等金融工具进行多渠道融资，同时筹建金融控股公司投资市县金控平台，参股、入股牌照类公司。
下一步，豫资控股将加快转型发展步伐，努力把豫资控股打造成为全省“百城建设提质工程”投融资的主力军。发挥千亿元规模的全省现代服务业基金的作用，支持现代服务业强省建设。逐步将豫资控股打造成为省级基础设施综合投资服务主体，不断创新公司合作和引导基金控股模式，持续推动全省PPP项目落地。
PPP模式中的政府付费不是政府购买服务
主讲人：孙洁博士
财政部和国家发改委PPP双库专家
中国财政科学院研究员
PPP推广三年多来取得了很大成绩，但PPP仍然处于探索阶段，也存在着这样或那样的一些问题，最近部里连续出台50号文件和87号文件，引起市场很大反响，同时也引发了一些困惑。其中有两个问题需要厘清概念。
第一，规范运作的PPP项目融资不是政府债务。PPP大规模推广始自2014年财政部出台的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》，后被广泛称为“43号文”。大家俗称“开前门，堵后门，修围墙”。
这个前门是什么呢？43号文里明确指出，地方政府解决资金不足的问题有三条途径：第一发行一般债券，受一般预算的约束；第二发行专项债券，受专项预算的约束；第三是推行PPP模式。因此，自43号文之后，我国开始鼓励在多领域推广运用PPP模式。但是，前门打开了，后门堵死了，许多PPP项目一哄而上，导致乱象丛生，又产生潜在债务风险。所以，出台50号文件，旨在将围墙修得更高、更牢固，使前门敞得更宽。规范的PPP运营中，项目公司负责贷款融资，并且不能由政府担保；政府仅负责监督项目的可使用性以及稳定的收益。如果项目运营不稳定，政府可拒绝付费。从这一过程来看，PPP融资不能叫作政府债务。第二，PPP政府付费模式不是政府购买服务。87号文件明确规定不能变相以政府购买服务方式违规融资，很多地方政府PPP部门负责人由此感到困惑:PPP中的政府付费模式不能再使用了吗？这是一个误读。按收费对象划分，PPP回报社会资本方机制分为两大类：一类是使用者付费；一类是政府付费。政府付费类项目中还有一种是使用者付费不够时，由政府支付或者补贴。PPP项目当中政府支付责任不能超过本地公共预算支出的10%，而政府购买服务并无10%的约束。另外，金融服务、银行贷款更不是政府购买服务，不能混为一谈。为何出现误读？一些地方将PPP模式中的政府付费机制习惯性表述为政府购买服务，这就混淆了政府购买服务的概念。政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。举例说，在现实当中，建设保障房、廉租房可以通过政府购买服务的方式，也可以通过PPP模式。政府购买服务方式是，政府可以从社会上的开发商或者个人手里购买房屋，然后提供给符合条件的低收入居民；房子建造的地址、形式则由企业自行决定。PPP模式的政府付费形式则是，政府选择合伙人，合伙人按照政府要求建一批保障房，由建设者项目管理方来提供给符合条件的低收入人群。当然租金非常低，政府会作适当补贴，满足社会资本方合理的回报，若干年之后，这些房屋就会无偿交给政府。未来如何避免PPP模式违规融资？很简单，今后无论是真正的购买服务还是采用政府付费的PPP模式，只要规范操作就不会混淆，都不会导致以政府购买服务或PPP模式之名行政府融资之实，不会违规增加政府债务。
彻底割裂三种债务关系
主讲人：丁伯康博士
财政部和国家发改委PPP双库专家
中国城投网首席经济学家
50号文件和87号文件颁布以后，很多地方政府和平台公司感到不知所措。究竟文件为何出台？文件强调的重点又在哪里？首先，这两个文件的出台和之前的文件有着强烈的政策延续性：规范政府举债融资，彻底割裂三种债务关系。2010年国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（简称国发〔2010〕19号），提出了对地方投融资平台进行清理、规范的要求，拉开了融资平台倾力整顿的大幕。
2014年8月份，《新预算法》颁布，对地方政府的债务管理作出明确规定。同年10月出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文），提出要建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制；用两种思路来解决政府举债融资问题。一是对于存量债务要进行甄别和划分，然后再进行置换。二是新增债务分类考虑：公益性债务通过发行地方政府债，经营性债务通过市场化的融资方式解决。对于一些准经营性的项目，可以通过发行专项债券或者PPP模式解决。同时提出划清三条界限：中央政府与地方政府债务进行切割，地方不为地方债务兜底；地方政府和融资平台的债务要进行切割，不能代政府再融资；要处理好政府和市场之间的关系。然而，几年来，政府融资平台转型受阻，政府举债融资规范方面也出现了亟待解决的问题，主要变现在四个方面。一是融资平台增加，政府债务不减反增。二是政府平台公司市场化转型收效甚微。三是在加速推进PPP模式应用的背景下，部分地方突破财政预算的底线和10%地方可支配财力的红线，变相以PPP项目为名而行融资之实，可能增加更多政府债务。四是由于政府融资平台并无明确市场化主体责任，一些平台公司利用政府信用来扩大融资。同时，目前我国实体经济的发展面临突出问题，亟待调整投资结构产业结构。其次从债务风险以及金融风控角度考虑，也需完善相关政策。因此，如何做到政策的连续性，提高政策的严肃性，当是50号文和87号文件出台的重要背景。50号文件“打补丁”打在哪儿？重点来看，50号文针对前几年地方政府在公益性资产注入、变相放大政府财政资金杠杆、扩大项目融资和隐形增加政府债务等方面，明确提出了十四个“不得”的要求，并提出“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金”。近几年来，金融、投资机构为了引导地方政府多利用其资金，通过设立基金的方式把钱借给政府。这将造成两个后果：一是资金本身具有较大风险，二是此类基金基本都是承诺固定回报或者政府回购，依然是政府债务。
此外，50号文规定，地方政府和所属部门不得以文件纪要、领导批示的形式决定企业为政府举债和变相为政府举债。这是在原来政策基础上进一步细化，彻底堵死了融资的旁门左道。87号文件核心内容是什么？是在推动PPP模式过程中，制止以政府购买服务的方式来规避财政预算的底线和10%控制的红线，标志着PPP模式要转向更加规范的发展阶段。规范的关键是如何运用PPP良好的政府和社会资本合作机制，在不断提高政府投资效率的前提下，有效增强地方政府提供公共产品和公共服务供给能力。因此，87号文件目的就在于：规范地方政府融资举债，规范PPP运作，防范地方财政风险，完善中央对地方政府的债务监管。
新政下基础设施投融资格局
主讲人：刘飞
财政部和国家发改委PPP双库专家
锦天城律师事务所合伙人刘飞
近期50号文和87号文的出台引发强烈反响，大家最关注的问题是，地方政府债务的管理会不会影响基础设施投资？实际上，按照新规，不能依靠地方政府信用融资，融资平台公司可以依赖自己的信用合法融资，继续正常做基建投融资。
对地方政府债务的管理，起始文件是国家的《预算法》。之后是43号文，进一步深化了国家在《预算法》里的相关规定。所以从去年下半年开始，87号文、88号文、50号文等一系列政策，其实都是在《预算法》以及43号文的指导下发出的。
在《预算法》以及43号文出台以后，事实上我们国家基础设施投融资的格局，已经发生了巨大变化。地方政府在做基础设施建设的合法资金来源途径有四种：财政资金，发行地方政府债券，融资平台合法融资和规范的PPP。而政府购买服务、政府购买工程和委托代建，均属变相非法融资方式。50号文件目的之一是规范PPP。一个规范的PPP至少要具备五个特征：长期合作，利益共享，风险分担；强调绩效考核机制以及充分竞争和公平。此外，政府和社会资本方都需要高度重视PPP项目程序合法性。
只有做真的PPP和真的做PPP，才能实现推进PPP的目的。做真的PPP就要把握PPP项目的基本特征，有效识别和划定PPP的项目范围。真做PPP需要严格按照PPP的操作流程，推进PPP项目。
根据相关部门的统计，截至今年3月份，全国PPP签约项目是4.7万亿。预计2017年签约的PPP项目将达到4万亿规模，未来PPP发展还将继续扩大，其趋势有四个特征：规范化。PPP项目是政府和社会资本的合作，也就意味着项目要全程接受政府的管理。跟政府合作的行为中，最大的风险是政府不履约。政府不履约最大的原因是出现了不合法的事情，所以PPP项目一定要合规。PPP的运营化。前几年实施的大多数PPP项目都是以建设为核心的或以融资为核心。随着PPP的深入推动，其目的是强化提升公共服务的供给效率，这意味着必须提高运营效率，而不是仅仅建设的效率，只有具备运营能力才有可能更久地吸引政府。创新化。PPP实施过程中确实存在非常多的难点，包括财政可承受能力的限制、土地的供给等等。这就需要各方在现有的法律体系下找到合法适当的解决途径，进行创新。PPP的金融化。金融是血液，没有金融资本参与的PPP是无本之木。PPP项目中融资不到位的原因是项目本身结构设计没到位，也有可能是金融机构有多种风险控制的原因，所以PPP项目首先要考虑融资安排。另外金融机构进入到PPP是历史的使命，尽管有许多困难使大部分金融机构踌躇不前，但一定是发展趋势。
此外，下一轮融资平台公司可以积极参与到PPP中来，跟政府建立适合的PPP关系是融资平台公司继续参与基础设施建设的方向。
